אודות דוח מבקר לשכת עורכי הדין 2023

לשכת עורכי הדין בישראל הוקמה מכוח חוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961, ופועלת כגוף סטטוטורי המחויב בביצוע תפקידי ליבה - ובראשם ניהול מערך האתיקה והדין המשמעתי. הלשכה מאורגנת בששה מחוזות (תל אביב, מרכז, צפון, דרום, ירושלים וחיפה) ומועצה ארצית.

במשך כשבע שנים, בין 2012 ל-2019, לא התקיימה ביקורת פנימית אפקטיבית בלשכה. מבקרת קודמת, עו'ד נורית ליברמן, שימשה בתפקיד ושילמו לה שכר של כ-17,500 ש"ח לחודש - אך לא פרסמה אף דו"ח ביקורת אחד.^[2] המצב השתנה בדצמבר 2019, עם מינויו של אמיר ויזל - בעל ניסיון של 40 שנה בביקורת פנימית, לשעבר מבקר שירותי בריאות כללית - לתפקיד מבקר הלשכה.^[2] מאז ועד יוני 2024 פרסם ויזל כ-35 דוחות ביקורת פרטניים, שלושה דוחות שנתיים ושני דוחות פניות הציבור.^[1]

מערך הביקורת מתבסס על תוכנית ארבע-שנתית (2021-2024) שנבנתה על בסיס סקר סיכונים מקצועי. היקף העבודה השנתי עמד על כ-3,000 שעות ביקורת, מתוכן כ-1,000 שעות במיקור חוץ שבוצע על ידי משרד שיף-הזנפרץ (RSM) בתקציב של כ-250,000 ש"ח לשנה.^[1]

ראשי הלשכה בתקופה הרלוונטית

תקופת הדו"ח (2023) חוצה שתי קדנציות של ראשי לשכה. עו'ד אבי חימי כיהן כראש הלשכה עד מרץ 2023, עת התפטר.^[3] בעקבות הבחירות ללשכה ביוני 2023 נבחר עו'ד עמית בכר לראשות הלשכה ברוב של 73% מהקולות (כ-28,000 קולות), כשהמתמודד העיקרי נגדו, עו'ד אפי נוה, קיבל רק 19%.^[3]

ועדת הביקורת

גם ועדת הביקורת עברה חילופים. הוועדה הקודמת בראשות עו'ד רחל לויתן כיהנה מאוגוסט 2019 ועד סוף 2023. עקב תקופת הבחירות קיימה הוועדה הקודמת במשך שנת 2023 רק 3 ישיבות. ועדה חדשה מונתה בראשית 2024 בראשות משותפת של עו'ד נור רסלאן (ששימשה כמ"מ יו'ר הוועדה הקודמת) ועו'ד רועי ברזילי, וקיימה במהלך המחצית הראשונה של 2024 תשע ישיבות במטרה לגשר על הפער.^[1]

מנכ'לי הלשכה

הדו"ח מתייחס לשני מנכ'לים: מר אורי אלפרסי, שכיהן כמנכ'ל הלשכה כ-27 שנה ועזב את התפקיד במהלך התקופה המבוקרת, ועו'ד איתי שונשיין, המנכ'ל שמונה תחתיו.^[1]

תקציב הלשכה מתבסס על דמי החבר. הביקורת מצאה כי מערכת דמי החבר הינה מערכת ישנה, שלא ניתן להפיק ממנה דוחות מידע, בקרה ומעקב מספקים. הסמכות להוציא דוחות מהמערכת היתה נתונה רק בידי המנכ'ל לשעבר (אלפרסי) ולא בידי העובדים - ועם יציאתו מהתפקיד, לא ניתנו הקבצים הדרושים כלל.^[1]

הממצאים המרכזיים כוללים:

היעדר נוהל עבודה: אין בלשכה נוהל עבודה לנושא גביית דמי חבר. התהליך מתבסס על הוראות החוק בלבד, ללא הגדרת בקרות, לוחות זמנים ואחראים.^[1]

פרטי התקשרות לא מעודכנים: בבדיקת קובץ שוברי דמי חבר לשנת 2023, נמצא כי עבור 19% מהחברים (כ-14,300 חברים) פרטי ההתקשרות אינם מעודכנים - 11% ללא טלפון נייד, 7% ללא דוא'ל ו-1% ללא כתובת.^[1]

חוב של מיליונים: מקובץ חייבי דמי חבר לשנת 2022 עלה כי קיימים 6,182 חייבים שלא שילמו דמי חבר, בסכום חוב כולל של כ-5.7 מיליוני ש"ח.^[1]

אי גביית ריבית פיגורים: למרות שסעיף 93(ג) לחוק לשכת עורכי הדין קובע כי לתשלום דמי חבר ששולמו באיחור יוצמדו הפרשי הצמדה - הלשכה אינה גובה ריבית והצמדה, אלא פועלת לגביית הקרן בלבד.^[1]

ועדת הביקורת (ישיבת 27.10.24) קיבלה הסברים מהמנמ'ר שהתמקדו בפתרונות באתר החדש, אך לנוכח העובדה שחלק ניכר מהבעיות טרם נענו, החליטה שהנושא ייכלל שוב בתוכנית העבודה של המבקר לשנת 2025.^[1]

תחום האתיקה הוא תחום הליבה של הלשכה ומהווה נושא ביקורת קבוע. שישה מתוך עשרת דוחות הביקורת לשנת 2023 עוסקים במערך האתיקה ובתי הדין המשמעתיים, מה שמעיד על חומרת הליקויים שהתגלו. הדו"ח מזהה שני כשלים מערכתיים חוצי-מחוזות: היעדר נהלים אחידים וכשלים במערכות המחשוב.^[1]

חוסר אחידות בנהלים בין המחוזות

למרות הנחיות החוק והנוהל הארצי האחיד, נמצאו הבדלים רבים בין המחוזות - הן בנוהלי העבודה והן ביישום התפעולי, המחשובי והפרוצדורלי. הביקורת הצביעה על שלוש בעיות עיקריות: בנהלים הארציים חסרות הנחיות פרקטיות; חסרים נהלים במחוזות; וקיימים הבדלים ושוני בין נהלי המחוזות השונים.^[1]

נוהל ארצי חדש לטיפול בתלונות אתיקה גובש על ידי צוות מקצועי ונכנס לתוקף ביום 1.12.2023, אך הוטמע בכל המחוזות למעט מחוז חיפה, בשל בעיות מחשוב.^[1]

רקע: מחוז חיפה בלשכת עורכי הדין

מחוז חיפה של לשכת עורכי הדין חולש על שטח גיאוגרפי נרחב, משלומי בצפון, חדרה בדרום ובאקה אל-גרבייה במזרח.^[7] נכון לשנת 2023 מונה המחוז כ-10,854 חברים פעילים.^[1] ביוני 2023 נבחר עו'ד שאדי סרוג'י לראשות המחוז ברוב של 75% מהקולות, בהחליפו את עו'ד תמי אולמן שכיהנה כיו'ר המחוז מ-2015.^[7] סרוג'י שימש לפני בחירתו כיו'ר ועדת האתיקה של מחוז חיפה ונבחר גם למועצה הארצית ב-2019.^[8]

ליקויים מערכתיים: אי הטמעת הנוהל הארצי

הדו"ח מציין בחומרה כי בעוד נוהל האתיקה הארצי החדש הוטמע בהצלחה בכל חמשת המחוזות האחרים (תל אביב, מרכז, צפון, דרום וירושלים), במחוז חיפה העיכוב נמשך בשל "בעיות מיחשוביות של המערכת הקודמת". הביקורת חוזרת על ממצא זה לפחות שלוש פעמים בדו"ח, בהדגשה הולכת וגוברת:^[1]

בפרק "הדגשים הרב-שנתיים" (עמ' 10): "הנוהל הוטמע בוועדות האתיקה במחוזות השונים, למעט מחוז חיפה, עקב בעיות מיחשוב. עקב כך גם לא היה ניתן לבצע ביקורת מערך האתיקה במחוז חיפה. יש לעשות לפתרון הבעיות שם".^[1]

בפרק "הדגשים הנוספים" (עמ' 12): "אתיקה - במחוז חיפה טרם הוטמע הנוהל החדש, ופועלות בו 2 מערכות מיחשוב. הדבר בעייתי - הן בניהול והן בבקרה. בשונה מכל שאר המחוזות, עקב אי הטמעת המערכת במחוז חיפה, לא היה ניתן עד כה לערוך במחוז ביקורת".^[1]

בפרק "נציבות פניות הציבור" (עמ' 78): "מביקורת מעקב שנערכה בוועדות האתיקה של מחוזות מרכז וצפון נמצא שהנוהל החדש הוטמע במערכת במרבית המחוזות, למעט במחוז חיפה, שבו נגרמו עיכובים בשל בעיות מיחשוביות של המערכת הקודמת".^[1]

עיכובים ממושכים בביקורת השכר

בעיית מחוז חיפה אינה מוגבלת לתחום האתיקה. בתחום השכר, מציין הדו"ח כי מחוז חיפה - בדומה למחוז תל אביב - מבצע את תהליך חישוב השכר באופן עצמאי (בניגוד למחוזות האחרים שהלשכה הארצית מבצעת עבורם). הביקורת בנושא שכר במחוז חיפה "נתקלה בעיכובים ממושכים שהסתיימו רק במחצית השנייה של שנת 2024". עד להשלמת הביקורת, התקבלו ממחוז חיפה "חומרים חלקיים ביותר", ופעילות המחוז נסקרה בדו"ח נפרד (דו"ח 2/24, שפורסם ב-18.7.2024).^[1]

בוררויות: מאגר מנוהל בקובץ וורד

בתחום הבוררויות, מחוז חיפה מנהל מאגר בוררים בקובץ וורד (להבדיל ממערכת מג'יק של הלשכה הארצית). המאגר מונה 267 בוררים - עו'ד, שופטים בדימוס, רואי חשבון, מגשרים ושמאים. הקובץ כולל שם, עיר, מספר רישיון, תחומי עיסוק ותאריכי מינוי לבוררויות. עם זאת, המאגר אינו כולל מידע בדבר שפות, שכר טרחה, השכלה נוספת וסכום המחלוקת בפועל.^[1]

מחוז חיפה אינו מחזיק אתר אינטרנט עצמאי - המידע על מאגר הבוררים במחוז נכלל באתר הלשכה הארצית, ומפנה לקול קורא משנת 2020. במחוז לא קיים נוהל עבודה ייעודי לנושא הבוררות, אלא הוא פועל לפי נוהל הלשכה הארצית - אך לא נמצא תיעוד המעיד על אימוץ רשמי של הנוהל. קישוריות באתר הלשכה הארצית הקשורות למחוז חיפה נמצאו לא תקינות.^[1]

יש לציין כי מחוז חיפה הוא בין המחוזות שלא הגיבו להמלצות הביקורת בנושא הבוררים - בניגוד למחוזות מרכז, דרום וירושלים שנתנו תגובות.^[1]

פניות הציבור: 87% בתחום האתיקה

מנתוני נציבות פניות הציבור עולה תמונה מורכבת לגבי מחוז חיפה. בשנת 2023 התקבלו 8 פניות הנוגעות למחוז (5% מכלל הפניות). זמן הטיפול הממוצע עמד על 34 ימים - גבוה מהממוצע הארצי (23 ימים) אך נמוך ממחוזות ירושלים (60) וצפון (53). מאפיין בולט: 87% מהפניות שהתייחסו למחוז חיפה עסקו בתחום האתיקה - השיעור הגבוה ביותר מבין כל המחוזות (לשם השוואה: במחוז דרום 33%, ובמחוז ירושלים 25%).^[1]

בהשוואה רב-שנתית (2020-2023), התקבלו לגבי מחוז חיפה 42 פניות בסך הכול - 1.04 פניות לכל 1,000 חברים (קרוב לממוצע הארצי של 1.83). בשנת 2022 חלה עלייה חריגה ל-18 פניות (1.70 ל-1,000 חברים), שירדה חזרה ל-8 פניות בשנת 2023.^[1]

תנאי סף: השוואה בין המחוזות

בביקורת בנושא הבוררים, נמצא כי מחוז חיפה קובע תנאי סף להצטרפות למאגר הבוררים הכוללים: חברות בלשכה או שופט בדימוס, ניסיון מקצועי של 10 שנים לפחות (לעומת 5 שנים בלבד במחוזות מרכז ותל אביב), ביטוח אחריות מקצועית, היעדר הרשעה פלילית שיש עמה קלון, היעדר הוצאה או השעיה מהלשכה, ואישור ועדת בוררים.^[1]

הביקורת שטרם נערכה: מה מסתתר מאחורי הפער?

המשמעות המצטברת של הממצאים לגבי מחוז חיפה היא כי המחוז מהווה "נקודה עיוורת" של מערך הביקורת: בתחום האתיקה - לא ניתן לבקר כלל; בתחום השכר - עיכובים ממושכים ומידע חלקי; בתחום הבוררויות - מאגר מנוהל בוורד ללא תגובה להמלצות. ביקורת האתיקה במחוז חיפה מופיעה בתוכנית 2024-2025 כ"מותנה בהטמעה ובהחלטת מועצה" - כלומר, גם ב-2024 לא מובטח שהביקורת תתבצע.^[1]

הדו"ח מדגיש: "יש לעשות לפתרון הבעיות שם". הקריאה הזו מכוונת הן להנהלת הלשכה, שאחראית על תמיכת מערכות המחשוב, והן למועצה הארצית שצריכה לקבל החלטה מאפשרת.^[1]

ועדת אתיקה מחוז תל אביב: ביקורת שנמשכה שלוש שנים (דו"ח 5/23)

הביקורת בוועדת האתיקה של מחוז תל אביב - המחוז הגדול בלשכה - החלה באוקטובר 2021, נתקלה בקשיים מול יו'ר הוועדה והצוות דאז, הוקפאה, חודשה עם חילופי כוח אדם ביולי 2022, ונמשכה בסך הכול שלוש שנים עד להגשת הדו"ח.^[1]

בין הממצאים: המחוז מתנהל מול שתי מערכות מג'יק במקביל (ישנה וחדשה), לא ניתן להפיק דוחות ניהוליים מהמערכת, הבקרות מבוצעות ידנית, לעיתים מתקיימים דיונים ללא נציג ציבור, ובדיקת עבר משמעתי אינה מתועדת.^[1]

ממצאי האתיקה במחוזות הנוספים

מחוז צפון (דו"ח 2/23): מדו"ח המעקב עולה כי המחוז מדווח על יישום מלא של הנוהל הארצי החדש. כ-28% מסעיפי הליקוי אינם באחריותו אלא באחריות הוועדה הארצית (17%) ובאחריות חברת מג'יק (11%).^[1]

מחוז מרכז (דו"ח 3/23): כ-90% מהתלונות שהוגשו נסגרות בתוך שנה ללא קבילה או סנקציה; רק 8% הוגשו לקבילה ורק ב-2% מהן התקבל פסק דין בתוך תקופת הביקורת. הביקורת ציינה כי "יש מקום לבדיקת הקריטריונים וההליכים שגורמים להתפלגות הזאת".^[1]

מחוז דרום (דו"ח 7/23): נמצאו חוסרים בהנחיות אופרטיביות, אי מיצוי המערכת הממוחשבת, חוסר הקפדה על נוכחות נציג ציבור בישיבות, וחריגות בזמני טיפול מהנוהל.^[1]

מחוז תל אביב: בדיקה של כלל התיקים בשנים 2019-2021 העלתה כי 55% מהתיקים נסגרים לאחר מעל 90 ימים מפתיחתם. בשנת 2022 - 38% מהתיקים נסגרו לאחר 90 ימים. נכון לפברואר 2024, כ-70% מתיקי שנת 2023 עדיין פתוחים, בין היתר עקב ביטולי דיונים בשל מלחמת "חרבות ברזל".^[1]

נמצא כי בניגוד לסעיף 9 לכללי סדרי הדין, לא הוגשה קובלנה בתוך 90 ימים ממועד ההחלטה. כמו כן, לא הוקפד על מתן הכרעת דין תוך 60 ימים ועל גזר דין תוך 21 ימים.^[1]

מחוז דרום: הביקורת מצאה כי תהליך ניהול מעקב אחר מינויים וכהונתם של חברי בית הדין אינו ממוסד, לא מנוהל תיק אישי, לא מקפידים על הגשת קובלנה תוך 90 ימים, ומשך הזמן בין הקובלנה לדיון הראשון נע בין 8 ל-11 חודשים.^[1]

ביקורת כלל-ארצית בנושא מינוי בוררים חשפה ליקויים נרחבים: מחוזות צפון וירושלים כלל לא מנהלים מאגר בוררים, ומינוי בורר מבוצע לפי שיקול דעתו הבלעדי של יו'ר המחוז. דיוני הוועדה למינוי בוררים מתועדים באמצעות ווטסאפ ולא בפרוטוקול. נוהל הלשכה הארצית אינו כולל הנחיות מעשיות, ובמחוזות צפון, תל אביב וירושלים אין נוהל עבודה ייעודי למינוי בוררים כלל.^[1]

הביקורת בנושא שכר, שבוצעה במיקור חוץ על ידי RSM, מצאה כי לא קיימים נהלי עבודה המעגנים את תהליך השכר; חסרה הפרדת תפקידים בין הרושם לבודק עדכוני שכר; אין מדיניות הגבלת צבירת חופשה - ונמצאו 44 עובדים עם חריגה ביתרה הצבורה (עד 245 ימי חריגה); עובדי משרות אמון אינם מדווחים שוטף על נוכחות; ואין הקפדה על אישור מראש ובכתב לשעות נוספות.^[1]

הלשכה הגיבה כי חשב השכר מדופלם ומנוסה וכי לא היה איחור בתשלומים, אך קיבלה את ההמלצות להכנת נוהל נוכחות ורשימת תיוג לבקרות.^[1]

בשנת 2023 נפתחו 150 תיקי מתלוננים ו-98% מהם נסגרו עד סוף השנה. בארבע השנים האחרונות התקבלו בממוצע פי 4 יותר תלונות מאשר בתקופה הקודמת (2009-2015). 43% מהפניות בתחום האתיקה; 62% מהפניות התייחסו ללשכה (31%) ולמחוז תל אביב (31%).^[1]

הבעיה המרכזית: חוק הלשכה אינו מגדיר סמכויות ייחודיות לנציב פניות הציבור. מרבית הפניות בתחום האתיקה, שבו הנציב מוגבל בגישה לחומר בשל חסיון. הוא נאלץ להסתמך על עדויות הגורמים המטפלים - "שהם, לעיתים בעלי עניין" - ללא יכולת לאמת את המידע. הביקורת ציינה כי "כבר קרה שנמצא בדיעבד שגוי".^[1]

בעיות מחשוב חוצות כחוט השני את כל הדוחות. הביקורת זיהתה שש בעיות חוזרות בכל תחום שנבדק: אי מיצוי פוטנציאל המחשוב; אי התאמה מספקת של המערכת לדרישות המשתמש; חוסר גישה והפקה של דוחות מידע ובקרה; סיווגים לא נכונים או לא מספיקים; היעדר גישה למידע בין המחוזות; וחוסר היכרות מספקת עם המערכת ואפשרויותיה.^[1]

הביקורת הראשונה בנושא אבטחת מידע וסייבר (דו"ח 2/22) העלתה ממצאים משמעותיים, והטמעת ההמלצות נמצאת במעקב. לאחרונה מינתה הלשכה מנמ'ר, ובימים אלה הושק אתר לשכה חדש (אוגוסט 2024).^[1]

ועדת הביקורת החדשה, שמונתה בראשית 2024, פעלה באינטנסיביות לגשר על הפערים. בישיבתה מיום 31.7.24 החליטה לפנות לצוות של ראש הלשכה לקדם המלצות בנושאי אתיקה מחוז תל אביב ומזכירות בתי הדין מחוז דרום. בישיבת 27.10.24 החליטה שנושא דמי החבר ייכלל שוב בתוכנית 2025.^[1]

בינואר 2025 דיווח גלובס כי הלשכה מתמודדת עם רצף של איומים על מעמדה: הצעות חוק לפירוקה, קיצוץ בדמי חבר והתמודדות עם ממשלה שרואה בה יריבה.^[4]