אודות הליך אישור פרוייקט בניה – רח' אידר 46 חיפה (דוח מבקר העירייה)

הנכס נשוא הדו"ח ממוקם על חלקה 3 בגוש 10795 בשכונת רמת בגין בחיפה, ועליה ממוקמים שני בניינים נפרדים: בניין קדמי ברחוב אידר 46 ובניין אחורי ברחוב אידר 46א', כאשר המרחק ביניהם הוא 9.20 מטר. שני הבניינים נרשמו ביום 16 במרץ 1975 כבית משותף אחד, ולהם תקנון מוסכם הקובע הפרדה בניהול ובאחזקה של שני המבנים. בכל אחד מהבניינים היו 6 דירות.^[1]

ביום 23 בנובמבר 2015 הוגשה בקשה לחיזוק הבניין הקדמי (אידר 46) במסגרת תמ"א 38/3, הכוללת תוספת של 2.5 קומות ו-5 יחידות דיור מעבר ל-6 הקיימות. כחלק מביצוע העבודות, ביקש היזם לחפור חניון תת-קרקעי ולהפקיע זמנית, למשך 90 יום, את זכות השימוש בשלוש חניות השייכות לדירות בבניין האחורי (אידר 46א'). בעלי הדירות באידר 46א' התנגדו להפקעה הזמנית של חניותיהם, וכך נפתח סכסוך ממושך שנמשך כשמונה שנים ועבר בין מספר ערכאות.^[1]

בעלי תפקידים מוזכרים בדו"ח

הדו"ח נערך בדצמבר 2023 לבקשת ראש העיר דאז, ד"ר עינת קליש רותם, שכיהנה בתפקיד בין השנים 2018 עד 2024.^[1][2] הביקורת בוצעה על ידי מבקר העירייה עופר טל.^[3] מנהלת הוועדה המקומית לתכנון ובניה בתקופה הרלוונטית היתה אהובי בלוך, כפי שעולה מתכתובת פנימית מיום 30 באוגוסט 2021 המצוטטת בדו"ח.^[1] יו"ר ועדת המשנה וממלא מקום ראש העיר היה מיכאל (מיכי) אלפר.^[4]

הדו"ח מתייחס בכינויים לבעלי תפקידים נוספים: "המלינה" - בעלת נכס ברחוב אידר 46א'; "היזם" או "חברה א'" - מגישת הבקשה להיתר; "חברת מועצת העיר" שהגישה הסתייגות בפברואר 2018; ו"חבר מועצת העיר" שהגיש שתי שאילתות למועצה (מס' 546 ומס' 694). זהותם המלאה של גורמים אלה אינה מופיעה בדו"ח.^[1]

המלינה טענה כי היתה מניעה חוקית לעצם קיום הדיון בבקשה להיתר בניה, משתי סיבות עיקריות: ראשית, שלא היתה הסכמה של רוב הדיירים (6 מול 6); ושנית, שהוועדה המקומית אינה מוסמכת לדון ולהחליט בענייני קניין.^[1]

שאלת הרוב הנדרש

הביקורת מצאה כי הגורמים המקצועיים בעירייה סברו, בהתבסס על תקנון הבית המשותף ועל ההפרדה בניהול שני הבניינים, כי מדובר ב"בית משותף מורכב". מכאן, שאישורם של כל 6 דיירי אידר 46 מהווה הסכמה מוחלטת לפעולות חיזוק הבניין הקדמי בלבד. סברה זו אושרה בפסק דין של המפקחת על רישום בתים משותפים מיום 21 בדצמבר 2020.^[1]

הביקורת קבעה כי טענת המלינה, לפיה היה צורך גם בהסכמת דיירי אידר 46א' כתנאי לפתיחת הליך הבקשה, נמצאה כלא נכונה.^[1]

שאלת הסמכות הקניינית

בנוגע לטענה כי הוועדה המקומית אינה מוסמכת לדון בעניינים קנייניים, הביקורת קבעה כי הוועדה מוסמכת להוציא היתרים בהיבט התכנוני, וכך אכן עשתה. הביקורת ציינה כי הוועדה המקומית התנתה את מתן ההיתר בהסדרה קניינית - כלומר, ללא הסדרה קניינית לא ניתן היה להוציא היתר בניה. עוד צוטטה החלטת ועדת ערר מיום 25 במרץ 2019, הקובעת כי אין חובה לפתור קודם את הסוגיה הקניינית ורק לאחריה לקבל החלטות תכנוניות.^[1]

הביקורת הוסיפה כי הן בהחלטת הוועדה המקומית והן בהחלטות ועדת הערר והערכאות האזרחיות נקבעו תנאים שנועדו לשמור על זכויות בעלי הדירות באידר 46א', ובכלל זה דרישה לפתרון חניה אופציונאלי עבורם ותנאים להבטחת מקום חניה חלופי בתקופת הבניה.^[1]

לאור כל זאת, הביקורת לא קיבלה את טענת המלינה בנושא זה.^[1]

המלינה טענה כי בוצע זיוף ביומן האירועים של הבקשה להיתר במערכת הממוחשבת "קומפלוט" של מינהל ההנדסה. טענתה התבססה על שוני שמצאה בין שני מסמכים: במסמך מינואר 2019 נכתב ליד התאריך 12 בפברואר 2018 "(מליאה) הכנת סדר יום", ואילו במסמך מיוני 2023 נכתב ליד אותו תאריך "הוגשה הסתייגות, דיון במליאת הוועדה".^[1]

הביקורת מצאה כי ביום 30 באוגוסט 2021, מנהלת הוועדה המקומית, אהובי בלוך, ביקשה מתומכת מערכת "קומפלוט" לבצע שינוי בתוכנת המחשב שיחול על כלל תיקי הבניין, ולא רק על תיק ספציפי זה. השינוי הוגדר כך: האירוע בעל הקוד 1549, שמשמעותו במערכת "(מליאה) הכנת סדר יום", ישתנה ל"הוגשה הסתייגות, דיון במליאת הוועדה" - על מנת לדייק את תיאור הפעולה המבוצעת. שינוי תכנותי זה חל על כל התיקים לאורך כל השנים.^[1]

הביקורת קבעה כי השינוי נבע משינוי טכני וגורף של המערכת הממוחשבת, אין בו כדי לשנות את מהות האירוע, ולכן טענת המלינה אינה נכונה.^[1]

בנוגע לטענה הנוספת כי החלטת מליאת הוועדה מיום 14 באוגוסט 2018 לא נרשמה ביומן האירועים, הביקורת העלתה שאכן נרשם ליד תאריך זה "לקראת ישיבת ועדה-מקומית", וביום 26 באוגוסט 2018 נרשם "הפקת מכתב החלטה". הביקורת הבהירה כי יומן האירועים כולל פעולות טכניות ולא מהותיות, בעוד הפירוט המלא מופיע במסמך נפרד המכונה "כתבה".^[1]

זהו הממצא היחיד בו הביקורת מתחה ביקורת על העירייה. הביקורת העירה כי במספר מקרים העירייה לא עמדה בלוחות הזמנים שהוקצו לה להצגת מסמכים או למתן תגובות, תוך הפרה של החלטת המפקחת על בתים משותפים והחלטות ועדת הערר.^[1]

בפירוט, הביקורת מצאה את המקרים הבאים:

• היזם פנה לוועדה המקומית לצורך קבלת אישור תכנוני לתוכנית החניה, כנדרש על ידי המפקחת על בתים משותפים כתנאי לדיון קנייני - אולם אישור זה לא ניתן.^[1]
• ביום 4 בספטמבר 2019, יו"ר ועדת ערר הורתה לוועדה המקומית להשיב לבקשת אישור תוכנית החניה - גם להחלטה זו הוועדה לא השיבה.^[1]
• ביום 23 באוקטובר 2019, יו"ר ועדת ערר הורתה שוב לוועדה המקומית להגיב, אולם בהיעדר תגובה, הורתה לאשר את תוכנית החניה שהגיש היזם.^[1]
• לאחר שהדיון בתוכנית החניה הושב לוועדה המקומית, היא לא קיימה דיון ולא החליטה לאשר או לדחות את התוכנית, תוך הפרה של החלטת ועדת ערר.^[1]

עם זאת, הביקורת ציינה כי הוועדה המקומית פעלה בדרכים אחרות להעביר את עמדתה המקצועית, ובכלל זה: עמדה על צירוף המשיבים מאידר 46א' לדיון; השתתפה בדיון ענייני בפני ועדת הערר בפברואר 2020; והגישה מספר בקשות לעיון חוזר גם לאחר שוועדת הערר קיבלה את עמדת היזם.^[1]

בסיכום הדו"ח, הביקורת מצאה לנכון להדגיש מה שכינתה "התנהלות בלתי מקובלת" של המלינה, הן בתדירותה והן באופיה. התנהלות זו כללה, על פי הדו"ח: פגישה רבת משתתפים עם ראש העיר ובעלי תפקידים בכירים; פניות לחברי מועצת העיר והבאת הנושא למליאת הוועדה המקומית ולמועצת העיר יותר מפעם אחת; ושליחת מכתבים בתדירות שהדו"ח מכנה "קיצונית ובאופן לא מידתי" - עשרות מכתבים לגורמים שונים בעירייה, גם לאחר שהערכאות המוסמכות כבר נתנו דעתן ופסקו בתיק.^[1]

הביקורת ציינה כי חלק מהפניות כללו "השתלחויות אישיות בעובדי עירייה, המהוות לכאורה הוצאת לשון הרע והעלבת עובד ציבור". עוד צוין כי הוצע למלינה לפנות למשטרה, ככל שהיא סבורה שנעשו מעשים בניגוד לחוק.^[1]

הפרשה כללה הליכים מקבילים ומורכבים בפני ארבע ערכאות: הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה, ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה, המפקחת על בתים משותפים ובית המשפט לעניינים מינהליים. להלן תמצית השתלשלות העניינים כפי שמתועדת בדו"ח:^[1]

הבקשה להיתר הוגשה ביום 23 בנובמבר 2015 ונקלטה למחרת. באפריל 2016 הומצאה תוכנית חניה מעודכנת הכוללת חניון תת-קרקעי. ביום 20 בנובמבר 2016 כונסה ועדת שכנים שבה נשמעו התנגדויות, ובעקבותיה התבקשה חוות דעת משפטית שהתקבלה ביום 29 בינואר 2017.^[1]

ביום 29 בינואר 2018 אישרה ועדת המשנה את הבקשה בתנאים, ובהם הדרישה למימוש הבניה רק לאחר הסדרת ההיבט הקנייני. ביום 7 בפברואר 2018 הוגשה הסתייגות על ידי חברת מועצת העיר. ביום 14 באוגוסט 2018 דחתה מליאת הוועדה המקומית את הבקשה להיתר בשל המחלוקת הקניינית שטרם נפתרה.^[1]

בעקבות הגשת ערר על ידי היזם, ולאחר מספר דיונים, ניתנה ביום 25 במרץ 2019 החלטת ועדת ערר, שקבעה כי תכנון החניה שהוצע הוא מיטבי בנסיבות העניין. ביום 18 במאי 2020 אישרה ועדת ערר את תוכנית החניה המעודכנת, חרף התנגדות הוועדה המקומית.^[1]

ביום 16 באוקטובר 2020 הוגשה עתירה מינהלית לבית המשפט על ידי דיירי אידר 46א', אך נדחתה ביום 25 באוקטובר 2020. ביום 21 בדצמבר 2020 ניתן פסק דין של המפקחת על בתים משותפים, שדחה את טענות דיירי אידר 46א' וקבע כי ניתן לאשר הריסה זמנית של חלק מהחניות לצורך חיזוק הבניין.^[1]

באפריל 2022 הוצא היתר בניה, לאחר שהפרוייקט אושר על ידי כל הערכאות התכנוניות והמשפטיות והושלמו כל התנאים. ביולי 2022 הועלתה שאילתא ראשונה במועצת העיר (מס' 546) וקיבלה מענה מפורט. ביום 5 בספטמבר 2023 הוגשה שאילתא נוספת (מס' 694) בנושא "בקשה להיתר בניה מזויף לכאורה", שנדחתה על ידי השירות המשפטי של העירייה. ביום 13 בספטמבר 2023 ביקשה ראש העיר ממבקר העירייה לבדוק את טענות המלינה.^[1]

• 16.3.1975 - שני הבניינים נרשמו כבית משותף אחד.
• 23.11.2015 - הוגשה בקשה לחיזוק הבניין הקדמי (אידר 46) במסגרת תמ"א 38.
• 20.11.2016 - כינוס ועדת שכנים ושמיעת התנגדויות.
• 29.1.2017 - חוות דעת משפטית בנושא החניות.
• 29.1.2018 - ועדת המשנה מאשרת את הבקשה בתנאים (ישיבה 90).
• 7.2.2018 - הגשת הסתייגות על ידי חברת מועצת העיר.
• 22.5.2018 - מליאת הוועדה מחזירה הדיון לוועדת המשנה (ישיבה 34).
• 14.8.2018 - מליאת הוועדה דוחה את הבקשה להיתר (ישיבה 102).
• 25.3.2019 - החלטת ועדת ערר: ערר היזם מתקבל חלקית.
• 9/2019-10/2019 - ועדת ערר מורה לוועדה המקומית להגיב; הוועדה אינה משיבה.
• 18.5.2020 - ועדת ערר מאשרת את תוכנית החניה המעודכנת.
• 25.10.2020 - עתירה מינהלית של דיירי אידר 46א' נדחית.
• 21.12.2020 - פסק דין של המפקחת על בתים משותפים: מאשר הריסה זמנית של חניות.
• 30.8.2021 - שינוי טכני גורף במערכת "קומפלוט" (בסיס טענת "הזיוף").
• 4/2022 - הוצאת היתר בניה.
• 5.7.2022 - שאילתא מס' 546 במועצת העיר.
• 5/2023 - ישיבה רבת משתתפים בראשות ראש העיר עם המלינה.
• 5.9.2023 - שאילתא מס' 694 במועצת העיר ("היתר מזויף לכאורה").
• 13.9.2023 - ראש העיר מבקשת ממבקר העירייה לבדוק את הטענות.
• 12/2023 - הביקורת נערכת ומסקנותיה מוגשות.

מהי תמ"א 38?

תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, המעניקה תמריצי בניה ליזמים בתמורה לחיזוק בניינים שנבנו לפני שנת 1980. במסגרת התכנית ניתנים זכויות בניה נוספות, המאפשרות הוספת קומות ודירות למבנה הקיים.

מהו "בית משותף מורכב"?

בהתאם לסעיף 11 לחוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), תשס"ח-2008, בית משותף הכולל מספר מבנים נפרדים יכול להיחשב "בית מורכב". במקרה כזה, ניתן לראות בכל מבנה כבית משותף העומד בפני עצמו לצורך חיזוק, ודי בהסכמת בעלי הדירות באותו מבנה בלבד.

מהו "יומן אירועים" במערכת "קומפלוט"?

"קומפלוט" היא מערכת ממוחשבת לניהול תיקי בניין של עיריית חיפה. יומן האירועים הוא מסמך טכני הרושם את שמות הפעולות שנעשו בתיק לפי סדר כרונולוגי, ללא פירוט מורחב. הוא נועד למעקב בלבד, ואינו מחליף את מסמך "הכתבה" המפרט את מלוא ההחלטות והמהלכים.

האם הביקורת מצאה פגמים בהתנהלות העירייה?

הביקורת דחתה את מרבית טענות המלינה וקבעה כי התנהלות העירייה נעשתה "כמתבקש" וזכויות המתנגדים נשמרו. הערת הביקורת היחידה כלפי העירייה נגעה לאי-עמידה בלוחות זמנים שנקבעו לה על ידי ועדת ערר והמפקחת על בתים משותפים.