פרשת הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה (דוח 2024)

הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה היא ועדה סטטוטורית שהוקמה בהתאם לסעיף 18(א) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965. מאחר שמרחב התכנון המקומי של חיפה כולל רשות מקומית אחת בלבד, הוועדה המקומית היא למעשה מועצת הרשות המקומית, וראש העיר משמש כיו"ר הוועדה.^[1]

הוועדה מוסמכת ליזום תוכניות, לדון ולהכריע בחלק מתוכניות המתאר המקומיות והמפורטות, ולדון בבקשות להיתרי בנייה שאינן תואמות את הוראות התוכניות התקפות. לצידה פועלת ועדת משנה לתכנון ובנייה, שלה נתונות כלל סמכויות הוועדה המקומית, וכן רשות רישוי מקומית הדנה בבקשות להיתרי בנייה התואמות את התוכניות התקפות.^[1]

שטח השיפוט המוניציפלי של עיריית חיפה משתרע על 64,556 דונם (ללא השטח הימי), ובשנת 2022 מנתה אוכלוסיית העיר 290,300 תושבים.^[1]

הקשר פוליטי - קדנציה 15

עיקר התקופה המבוקרת חופפת את קדנציה 15 של מועצת העיר חיפה, שהתאפיינה בסערות פוליטיות חריגות. ד"ר עינת קליש-רותם, אדריכלית ומתכננת ערים, נבחרה לראשות העיר באוקטובר 2018 לאחר שהביסה את ראש העיר המכהן יונה יהב (שכיהן שלוש קדנציות רצופות) בהפרש משמעותי של כ-20% מהקולות.^[2] אולם במהלך כהונתה התעוררו מחלוקות רבות: הקואליציה העירונית התפרקה, שני סגני ראש העיר הודחו על ידי האופוזיציה ביולי 2021, ודוחות מבקר הפנים של העירייה חשפו ליקויים בניהול כוח האדם.^[2]

בבחירות לרשויות המקומיות בפברואר 2024, קליש-רותם הובסה עם 4.5% מהקולות בלבד - ככל הנראה אחת התוצאות הנמוכות ביותר אי-פעם לראש עיר מכהן בישראל. יונה יהב זכה בסיבוב הראשון ב-36.3% ובסיבוב השני ניצח את דוד עציוני עם 62.6% מהקולות, וחזר לכהן כראש עיריית חיפה.^[3]

הקשר פוליטי זה רלוונטי להבנת ממצאי הדו"ח: ניתוק הקשרים עם משרדי ממשלה בתקופת קליש-רותם עשוי לשפוך אור על היעדרות נציגים בעלי דעה מייעצת מישיבות הוועדה, והמשבר בקואליציה עשוי להסביר חלק מההיעדרויות של חברי ועדת המשנה. יחד עם זאת, הדו"ח אינו מתייחס במפורש לקשר בין המצב הפוליטי לממצאים.

ועדת המשנה בקדנציה 15 (2018 עד פברואר 2024)

בשנים המבוקרות, עד הבחירות לרשויות המקומיות בפברואר 2024, שימש סגן ראש העיר דאז, מיכאל אלפר, כיו"ר ועדת המשנה. עשרה חברי מועצת העיר שימשו כחברי הוועדה: סיגל ציוני, שמשון עידו, אלי לנדאו, צבי ברבי, שרית גולן-שטינברג, אביהו האן, אריה בליטנטל, סופי נקש, שהירה שלבי ויואב רמתי. ראש העיר באותה קדנציה הייתה עינת קליש-רותם, שכיהנה כיו"ר הוועדה המקומית.^[1]

ועדת המשנה בקדנציה 16 (מאפריל 2024)

בעקבות הבחירות המקומיות בפברואר 2024, בהן נבחר יונה יהב לראש העיר, מכהנת שרית גולן-שטינברג כיו"ר ועדת המשנה. חברי הוועדה החדשים הם: קיריל קארטניק, פאחר ביאדסי, סאלי עבוד, צבי ברבי, שרבל דכוור, אביהו האן, יעקב בורובסקי, סופי נקש, פיני וגמן ומיכאל אלפר.^[1]

הדרג המקצועי

מהנדס העיר בתקופה המבוקרת, אריאל וטרמן, שימש גם כמהנדס הוועדה המקומית וכמזכירה. מבקר הוועדה הוא מבקר העירייה עופר טל, והיועצת המשפטית לעירייה שימשה גם כיועצת משפטית לוועדה. מזכירות הוועדה המקומית היא מחלקה הכפופה למהנדס העיר ומונה שישה עובדים קבועים.^[1]

הביקורת העלתה כי לא קיימים נוהלי עבודה המסדירים את התנהלות הוועדה המקומית בתחומים שאינם מוגדרים בחוק. בין התחומים שנמצאו ללא הסדרה: מקום כינוס הישיבות, מועדן, עדכון אתר האינטרנט של הוועדה וניהולו, אופן ניהול הקלטות ותמלילים והנגשתם לציבור.^[1]

הביקורת הביעה דעתה כי על הוועדה לפעול לאישור נוהל עבודה שיסדיר את התנהלותה על כל רבדיה ויבטיח התנהלות סדירה, ברורה ונהירה. לאחר תום מועד הביקורת הועבר לעיון הביקורת "נוהל עבודת הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה", שאושר במליאת הוועדה המקומית (ישיבה מס' 3) ביום 6.8.2024.^[1]

הוועדה המקומית חיפה הוסמכה כוועדה עצמאית לראשונה ב-1.1.2010. מאז הוארכו תקופות ההסמכה מספר פעמים, כאשר שלוש פעמים ניתנה הסמכה כ"ועדה מקומית עצמאית מיוחדת".^[1]

ממצא משמעותי בדו"ח הוא שבתקופה שבין 23.11.2022 לבין 30.7.2023 - כשמונה חודשים - לא הייתה לוועדה הסמכה בתוקף, בשל הסמיכות למועד הבחירות הארציות ועד כינונה של ממשלה חדשה. ביום 30.7.2023 הוסמכה הוועדה מחדש כוועדה עצמאית מקומית (אך לא כ"ועדה עצמאית מיוחדת") לתקופה של שנתיים עד ליום 29.7.2025.^[1]

במכתב שצורף לכתב ההסמכה האחרון, התבקשה הוועדה על ידי מספר גופים לקדם נושאים, ובהם: חיזוק תחבורה ציבורית והליכתיות (דרישת הוועדה המחוזית חיפה), עמידה בלוחות זמנים לאישור תוכניות (דרישת יחידת הבקרה), גיוס מנהל אגף פיקוח והגדלת השימוש בקנסות ובצווי הריסה (דרישת הרשות לאכיפה במקרקעין), וצמצום פערים במערך האכיפה (דרישת המשנה ליועמ"ש).^[1]

הביקורת מצאה כי לא קיימת הלימה בין התקציב המאושר של הוועדה המקומית לבין נתוני הביצוע בפועל. בשנת 2022 עמד סך התקציב על 149,000 ש"ח, אך הביצוע בפועל היה 70,016 ש"ח בלבד - שיעור ביצוע של 47%. בשנת 2023 עמד התקציב על 147,000 ש"ח, אך הביצוע היה 65,107 ש"ח - שיעור ביצוע של 42% בלבד. בנוסף, התקציב היה זהה בכל השנים בשני הסעיפים (ועדות מקומיות ותמלול ועדה מקומית), פרט לקיטון של 2% בתקציב התמלול בשנת 2023.^[1]

הביקורת המליצה לבחון את תמהיל הסעיפים ולהגדיר את התקציב בהתאם לנתוני הביצוע בפועל.^[1]

ממצא מרכזי בדו"ח הוא שיעורי ההיעדרות הגבוהים של חברי ועדת המשנה מישיבותיה בקדנציה הקודמת. להלן שיעורי ההיעדרות לפי חברים, כפי שמופיעים בדו"ח:^[1]

שרית גולן-שטינברג - 37%; אביהו האן - 46%; צבי ברבי - 50%; שמשון עידו - 54%; סיגל ציוני - 54%; אלי לנדאו - 62%; אריה בליטנטל - 62%; יואב רמתי - 62%; שהירה שלבי - 75%; סופי נקש - 87%; צבי ברבי - 87%. יו"ר ועדת המשנה, מיכאל אלפר, נכח בכל הישיבות ללא יוצא מן הכלל.^[1]

הביקורת הדגישה כי נמצאו מקרים רבים שבהם חברי ועדת המשנה לא נכחו בישיבות שלוש פעמים רצופות ומעלה. במקרה אחד, חבר ועדת המשנה נעדר 15 פעמים ברציפות, ובמקרה אחר - חברת ועדה נעדרה 11 פעמים רצופות. למרות זאת, לא נשלחו אליהם הודעות בכתב על היעדרותם מהישיבות, אף שקיים נוסח אחיד של מכתב כזה המשמש את כל ועדות המועצה.^[1]

הביקורת העירה כי מן הראוי שיו"ר הוועדה היה מחדד בפני חברי הוועדה את חובתם להתייצב לישיבות, וכי על חברי ועדה שאינם יכולים לעמוד בנטל הנוכחות לבקש לחדול מחברותם בוועדת המשנה.^[1]

חוק התכנון והבנייה מחייב הזמנת נציגי משרדי ממשלה לישיבות הוועדה, ובהם נציגי שר הפנים, שר הבינוי והשיכון, השר לביטחון פנים, שר התחבורה ונציגי גופים נוספים. לנציגים אלה דעה מייעצת, ותיקון 101 לחוק הוסיף גם שני נציגי ציבור שממנה שר האוצר.^[1]

הביקורת מצאה כי כל הנציגים, למעט נציגי שר הפנים ומפעם לפעם גם נציג איגוד ערים להגנת הסביבה, לא נכחו בישיבות ועדת המשנה. הביקורת הביעה דעתה כי על הוועדה המקומית לפנות אל משרדי הממשלה ולהעלות בפניהם את סוגיית אי-נוכחות נציגיהם, הפוגמת בתהליכי קבלת ההחלטות.^[1]

מינהל ההנדסה בעירייה מנהל אתר אינטרנט המכונה "אתר הנדסה עיריית חיפה" ובו מידע אודות תחומי העבודה של המינהל ושל הוועדה המקומית. הביקורת העלתה מספר ליקויים:^[1]

נכון ליום 10.6.2024, הוצגו באתר שמות של חברי מליאת הוועדה המקומית וועדת המשנה ששימשו בקדנציה הקודמת, כלומר האתר לא עודכן לאחר חילופי הקדנציה. דרכי ההתקשרות עם הוועדה המקומית הוצגו תחת האגף לתכנון עיר, למרות שהוועדה אינה כפופה לאגף, ובאתר לא הוצגו הודעות שוטפות.^[1]

בנוסף, מדור "הודעות בענייני תכנון ובנייה" - שפרסומו מחויב בחוק - לא הופיע בעמוד הראשי של האתר, ומציאתו התאפשרה רק דרך שורת חיפוש. בתגובה נמסר מהוועדה כי האתר עודכן בשמות חברי הוועדה החדשים ותוקנו אנשי קשר ודרכי התקשרות.^[1]

הביקורת ציינה בחיוב כי אתר האינטרנט של הוועדה מפורט וכולל פרוטוקולים, סדר יום לישיבות ותמלולים, כך שהצורך בהגעת פונים אל הוועדה המקומית כמעט שאינו קיים.^[1]

סעיף 44ד.(ב) לחוק קובע כי מי שעומד לכהן כחבר מוסד תכנון מקומי חייב למסור ליועץ המשפטי את המידע הדרוש לבדיקת ניגוד עניינים לפני תחילת כהונתו. הביקורת מצאה כי מליאת המועצה בקדנציה הנוכחית (קדנציה 16) התכנסה לראשונה ב-7.4.2024, השאלונים נמסרו לחברי המועצה ב-31.3.2024 והושבו במהלך חודש אפריל. אולם, נכון למועד תום הביקורת (יוני 2024) טרם נערכו הסדרים למניעת ניגוד עניינים.^[1]

הביקורת בדקה האם נערכו פרוטוקולים לכל הישיבות שהתקיימו בין ינואר 2022 לאפריל 2024, ולא מצאה ליקויים בעניין זה. כמו כן נמצא כי לכל 24 ישיבות ועדת המשנה פורסמו מסמכי סדר יום, קובצי החלטות ותמלולים.^[1]

יחד עם זאת, פרוטוקול אחד של ישיבת ועדת המשנה מ-29.1.2024 לא פורסם באתר (וכן תמלולו). מנהלת הוועדה המקומית הסבירה כי מדובר בפרוטוקול הישיבה האחרונה של קדנציה 15, שאושר רק בישיבה הראשונה של קדנציה 16 ביום 15.4.2024, ועד אז מערכת "קומפלוט" נסגרה לצורך עדכון. כמו כן, הקלטות הישיבות לא פורסמו באתר כלל.^[1]

ממצא נוסף נוגע לתוכן הפרוטוקולים עצמם: תחת הכותרת "מהלך הדיון" נרשמו שמות חברי הוועדה שקיבלו את המלצות צוות מהנדס העיר, שהתנגדו ושנמנעו, אולם הפרוטוקולים לא כללו תיאור של מהלך הדיון בפועל, בניגוד להוראת סעיף 48ד.(ב)(6) לחוק. הביקורת ציינה כי קובצי התמלול אינם מהווים תחליף לפרוטוקולים עצמם, שמן הראוי שיכללו פרטים מהותיים, מחלוקות, טיעונים, עמדת היועצת המשפטית והנציגים בעלי דעה מייעצת, והנסיבות והשיקולים שהובילו לקבלת ההחלטות.^[1]

מזכירות הוועדה המקומית מונה שישה עובדים קבועים ונמצאה התאמה בין התקן למצבה. הביקורת העלתה כי רע"נ מזכירות, המשויכת ארגונית למזכירות הוועדה המקומית, משמשת בפועל כמזכירת נציגת הוועדה המקומית בוועדת ערר ואינה נושאת בתפקיד במזכירות הוועדה. הביקורת העירה כי יש לבצע שינוי במבנה הארגוני כך שישקף נאמנה את המצבה בפועל.^[1]

בנוסף, הביקורת מצאה כי רק מנהלת הוועדה המקומית יצאה להשתלמות מקצועית ("מנהלי ועדה מתקדם" מטעם מינהל התכנון), בעוד שאר העובדים לא יצאו להשתלמויות בתקופה המבוקרת. הביקורת הביעה דעתה כי השתלמות מקצועית עשויה לשפר את איכות השירות.^[1]

הביקורת גם המליצה כי כל המסמכים היוצאים מטעם הוועדה המקומית יישלחו מתיבת דואר ייעודית בשם "הוועדה המקומית", ולא מתיבות הדואר האישיות של עובדים בודדים, כדי למנוע עיכובים בהעברת מסמכים.^[1]

לצד הליקויים, הביקורת ציינה מספר ממצאים חיוביים: התנהלות מזכירות הוועדה המקומית צוינה בחיוב; מספר חברי ועדת המשנה תואם את הוראות החוק; העובדים מקפידים על החתמה בשעוני נוכחות; אתר האינטרנט מפורט וכולל פרוטוקולים, סדרי יום ותמלולים; הוועדה מפרסמת גם קובצי תמלול שאינם מחויבים בחוק; ולכל הישיבות שנבדקו נערכו פרוטוקולים כנדרש.^[1]

מהשוואת הנתונים עלה כי מספר הישיבות הכולל של הוועדה, ועדת המשנה ורשות הרישוי ירד בין שנת 2022 לשנת 2023 בכ-21%. מספר הבקשות שנדונו ירד בכ-13% ומספר התוכניות ירד בכ-6%. בשנת 2022 התקיימו 4 ישיבות מליאה ו-19 ישיבות ועדת משנה, ובשנת 2023 התקיימו 4 ישיבות מליאה ו-111 ישיבות ועדת משנה שבהן נדונו 535 בקשות.^[1]

לאחר תום הביקורת ביוני 2024 אירעו מספר התפתחויות משמעותיות:

ביום 6.8.2024 אישרה מליאת הוועדה המקומית (ישיבה מס' 3 בקדנציה 16) את "נוהל עבודת הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה" - מענה ישיר לממצא המרכזי בדבר היעדר נוהלי עבודה.^[1]

בספטמבר 2024, ועדת המכרזים של עיריית חיפה בחרה את האדריכלית אורית מרץ לתפקיד מהנדסת העיר, במקומו של אריאל וטרמן ששימש בתפקיד כשני עשורים. מינויה אושר פה אחד במועצת העיר ב-5 בנובמבר 2024. מרץ מחליפה את וטרמן גם בתפקיד מהנדס הוועדה המקומית ומזכירה.^[4]

ראוי לציין כי לאחר פרסום הדו"ח נמסר לביקורת כי אתר ההנדסי עודכן בשמות חברי הוועדה החדשים בקדנציה 16, וכי תוקנו אנשי קשר ודרכי התקשרות שהוצגו בטעות תחת האגף לתכנון עיר.^[1]

הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חיפה נבדקה גם בעבר. בשנת 2010 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בהיבטים של תכנון ובנייה בוועדה המקומית. בין הממצאים דאז צוינה בעיית היעדרות נציגי משרדי ממשלה מישיבות הוועדה - ממצא שחזר על עצמו גם בביקורת הנוכחית, שנים עשר שנים מאוחר יותר.^[7]

בספטמבר 2023, עוד בתקופת קדנציה 15, מתח מבקר העירייה עופר טל ביקורת נפרדת על כך שהוועדה המקומית העמיסה מספר בלתי סביר של בקשות לדיון בישיבה אחת, מבלי שניתן לחבריה זמן סביר ללמוד את החומר. הביקורת נעשתה בעקבות פניית חבר מועצת העיר מוטי בליצבלאו, שביקש לדחות את ישיבת הוועדה ביממה אך נדחה.^[8]

דו"ח מבקר העירייה לשנת 2023 (שפורסם בנפרד מהדו"ח הנוכחי) כלל ביקורת נוקבת על תחומים נוספים בעירייה, כולל בטיחות בגני ילדים, ניהול מדחני חנייה, השמשת מקלטים והיעדר תכנון למניעת הונאות ומעילות.^[5]

• 1.1.2010 - הוועדה המקומית חיפה מוסמכת כוועדה עצמאית לראשונה
• 2010 - משרד מבקר המדינה עורך ביקורת בהיבטי תכנון ובנייה בוועדה; גם אז נמצאה היעדרות נציגי משרדים
• 2014 - תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה נכנס לתוקף, מרחיב סמכויות ועדות מקומיות
• 1.9.2015 - הסמכה כ"ועדה עצמאית מיוחדת" לראשונה
• אוקטובר 2018 - עינת קליש-רותם נבחרת לראשות העיר חיפה והופכת ליו"ר הוועדה המקומית (קדנציה 15)
• נובמבר 2018 - אישור נוהל עבודת הוועדות העירוניות, כולל הוראות בדבר היעדרות חברי ועדות
• 23.11.2020 - תחילת תקופת ההסמכה האחרונה כ"ועדה עצמאית מיוחדת"
• יולי 2021 - שני סגני ראש העיר מודחים על ידי האופוזיציה; הקואליציה העירונית מתפרקת
• 23.11.2022 - תוקף ההסמכה האחרונה פג; נפתחת תקופה של כשמונה חודשים ללא הסמכה
• 30.7.2023 - הוועדה מוסמכת מחדש כ"ועדה עצמאית" (לא "מיוחדת") לשנתיים; מצורפות דרישות ממספר גופים
• ספטמבר 2023 - מבקר העירייה מותח ביקורת על העמסת בקשות בישיבה אחת של הוועדה
• פברואר 2024 - בחירות לרשויות המקומיות; קליש-רותם מקבלת 4.5%; יונה יהב עולה לסיבוב שני
• מרץ 2024 - יונה יהב מנצח בסיבוב השני עם 62.6% וחוזר לכהן כראש עיריית חיפה
• 31.3.2024 - שאלוני ניגוד עניינים נמסרים לחברי המועצה החדשים
• 3.4.2024 - חברי המועצה החדשים מושבעים
• 7.4.2024 - מליאת המועצה בקדנציה 16 מתכנסת לראשונה
• 15.4.2024 - ועדת המשנה בקדנציה 16 מתכנסת לראשונה; פרוטוקול הישיבה האחרונה של קדנציה 15 מאושר
• מאי-יוני 2024 - עריכת הביקורת הנוכחית
• יוני 2024 - תום הביקורת; טרם נערכו הסדרי ניגוד עניינים לקדנציה החדשה
• 6.8.2024 - אישור "נוהל עבודת הוועדה המקומית" במליאת הוועדה (ישיבה מס' 3)
• ספטמבר 2024 - אדר' אורית מרץ נבחרת לתפקיד מהנדסת העיר חיפה, תחליף את אריאל וטרמן
• 5.11.2024 - מועצת העיר מאשרת פה אחד את מינויה של אורית מרץ

מהי ועדה מקומית לתכנון ובנייה?

ועדה סטטוטורית הפועלת מכוח חוק התכנון והבנייה. בעיר שמרחב התכנון שלה כולל רשות מקומית אחת (כמו חיפה), מועצת העיר היא הוועדה המקומית וראש העיר הוא יו"ר הוועדה.

מה ההבדל בין ועדה עצמאית לוועדה עצמאית מיוחדת?

ועדה עצמאית מיוחדת מוסמכת לדון ולהכריע בטווח רחב יותר של תוכניות מתאר מקומיות ומפורטות מאשר ועדה עצמאית רגילה. חיפה הוסמכה שלוש פעמים כ"מיוחדת" אך ההסמכה האחרונה מ-2023 היא רק כ"עצמאית".

מדוע יש חשיבות לנוכחות נציגים בעלי דעה מייעצת?

נציגי משרדי הממשלה מביאים מומחיות מקצועית מתחומים כמו תחבורה, בריאות, סביבה וביטחון. היעדרם פוגמת בתהליכי קבלת ההחלטות ובמקצועיות הוועדה, וכן בשקיפות פעולתה. חשוב לציין שממצא זה נמצא גם בביקורת מבקר המדינה על הוועדה בשנת 2010, כלומר מדובר בבעיה כרונית שלא טופלה למעלה מעשור.

מה המשמעות של תקופה ללא הסמכה בתוקף?

בתקופה שבין נובמבר 2022 ליולי 2023 - כשמונה חודשים - לא הייתה לוועדה הסמכה בתוקף כוועדה עצמאית. משמעות הדבר היא שבאותה תקופה סמכויות הוועדה היו מצומצמות יותר, והיא לא יכלה לקבל חלק מההחלטות שהייתה רשאית לקבל כוועדה עצמאית. הפער נגרם בשל הסמיכות למועד הבחירות הארציות ועד כינונה של ממשלה חדשה.

מי היה ראש העיר חיפה בתקופה המבוקרת?

עיקר התקופה המבוקרת (2022 עד פברואר 2024) חופפת את כהונתה של עינת קליש-רותם כראשת העיר (קדנציה 15). מאפריל 2024 מכהן יונה יהב כראש העיר (קדנציה 16). קדנציה 15 התאפיינה בסערות פוליטיות, כולל הדחת סגני ראש העיר, פירוק הקואליציה ומתח עם משרדי ממשלה.

מה משמעות הפער בין התקציב לביצוע?

שיעור ביצוע של 42%-47% בלבד מעיד על כך שהתקציב שנקבע אינו משקף את הצרכים האמיתיים של הוועדה. הביקורת המליצה לבחון מחדש את תמהיל הסעיפים ולהתאים את התקציב לנתוני הביצוע, כדי למנוע הקצאת משאבים שאינם מנוצלים.

מה ההשלכות המעשיות על תושבי חיפה?

הוועדה המקומית מכריעה בבקשות להיתרי בנייה, מאשרת תוכניות ודנה בהתנגדויות. היעדרויות חברים, היעדר נציגים מקצועיים ופרוטוקולים חסרי תיעוד מהלך הדיון פוגעים הן באיכות ההחלטות והן בשקיפות התהליך כלפי הציבור. ליקוי באתר האינטרנט פוגע ביכולת התושבים לעקוב אחר הליכי תכנון ובנייה הנוגעים לסביבת מגוריהם.